《意见》出台，剑指偷油逃税、非标横行、监管失序等顽疾。

文/曲绍楠

50升油箱加出56升油?当这种荒诞的剧情屡屡上演时，当“黑油链”吞噬百亿元税款的触目惊心数据被公之于众时，中国成品油流通领域的沉疴痼疾终于迎来了一剂猛药。国务院《关于推动成品油流通高质量发展的意见》(以下简称《意见》)以雷霆之势落地，剑指偷油逃税、非标横行、监管失序等顽疾。

新规之下，中国的成品油流通高质量发展将更进一步。

近期，国家税务总局爆出一组数据：2024年，国家税务总局累计查处高风险加油站2722户，查补税费款和加收滞纳金、罚款共计57.89亿元。

今年1月，央视爆出全国各地相继查处了95起加油站违法行为，涉案金额高达7.9亿元，平均每一起的违法金额都在800多万元。2月，国家税务总局又曝光了广东、新疆、云南等地的3起加油站偷逃税被处罚案件。相关数据同样惊人。

我国是世界上第二大的石油消费国。其中，汽油和柴油的消费量合计超过3.5亿吨。遍布全国的约11万座加油站，面对着超过5亿以上的驾驶人员和4亿辆以上的车，直接代表的是石油产业在消费者和社会大众中的形象。但是，一段时间以来，部分企业违法违规行为时有发生，严重侵害了消费者的利益，扰乱了石油行业和国民经济的正常运转。

“50升的油箱，在油表显示还剩40公里续航的情况下却加了56.48升油。”今年1月，福建漳州的俞先生在当地一座加油站遭遇了“偷油”情况。俞先生表示，加油量明显超过了油箱容量。

无独有偶。河南的张先生在加油过程中也遇到过缺斤少两的问题。据回忆，他通常是在车辆行驶到300公里、油箱表显示还剩两格油的时候去加油。这个时候，油箱差不多可以加30升油。但是不久前，他在车辆行驶到290公里去加油时却出乎意料地加了40升油。

事实上，俞先生和张先生遇到的问题并非个案。“此次央视曝光的违法行为只是冰山一角。”北京知由科技有限责任公司创始人李熹博士说。违规经营的加油站安装了违法软件，不仅给消费者少加油，而且造成了偷逃税款等一系列问题。税务部门顺藤摸瓜发现，有的加油站加10笔油只报税3笔，导致税务机关无法获取真实的加油站油品销售数据。

加油站的违规行为不仅缺斤短两那么简单。比如，非标油品的流通、加油机的计量作弊，甚至伪造、倒卖证照的情况时有发生。“特别是近两年，受到新能源汽车冲击，成品油增速放缓，汽柴油相继达峰等影响，加油站求生乱象更为严重。”业内专家表示。

“长期以来，国家相关部门一直在治理加油站违法违规行为。因为这些乱象不仅造成了国家财政的损失，而且给市场带来了诸多安全隐患，扰乱了市场的经营秩序，损害了消费者的合法权益，给成品油市场的正常运行造成了不良影响。”北京仓安科技有限公司创始人、财税专家姚海珊说。

此次《意见》提出了5方面21条具体举措。“相较前期的办法，此次《意见》针对成品油行业进一步加强监管与规范问题提出了实质性举措，对推动我国成品油流通领域市场化、规范化、高效化运行具有重要的意义。”成品油市场营销领域资深专家恒心分析说。这释放出了国家“偷骗税必严打、违法者必严惩”的强烈信号，将大力度促进加油站行业的依法合规经营，维护法治公平的税收秩序。

成品油乱象为何屡禁不止?难监管，是一个重要的原因。

此次《意见》提出，健全成品油流通跨部门监管机制、加强成品油流通重点领域监管，推进成品油流通大数据管理体系建设，加强数据共享应用，加快构建涵盖“批发、仓储、运输、零售”等环节的全链条、可追溯动态监管体系。同时，强化安全生产监管，加强环保达标管理，加强质量计量监管。

2024年9月10日，湖北省黄梅县应急管理局联合安徽省宿松县应急管理局和两县属地乡镇，对两省交界的一处非法柴油加油点开展了打非治违雷霆行动。

应急管理局危化领域监管工作人员在日常巡察中发现，该非法柴油加油点没有危险化学品经营许可证，非法从事加油活动。由于处在两省交界处，经调查，该非法柴油加油点没有法人和土地证，房产证是安徽省宿松县汇口镇曹湖村。目前，宿松县应急管理局已对该非法柴油加油点进行了查封。

此次联合执法行动不仅展现了黄梅、宿松两县联动机制的高效运作，而且体现了政府对危化领域非法经营行为“零容忍”的坚决态度。虽然成功的案例比比皆是，但仍要保持清醒的认识，那就是在成品油流通行业存在着监管分散和效率低下等问题。

中国石油规划总院市场营销研究所工程师李想表示：“从监管层面来看，目前国家对于成品油流通的监管模式是由商务部出具管理办法，并指导各地方根据自身情况制定管理细则并具体执行。地方成品油流通管理实践中经常涉及到市场监管、应急管理、税务等多个执法部门，彼此之间存在分工不明确、职权交叉的问题，导致监管效率较低。”

李想进一步提出，成品油供需结构的不均衡导致各地方政府权责不一致，造成监管碎片化。例如，山东当地众多民营炼厂是地方政府重要的经济贡献和财政收入来源。其产品虽销往全国各地，但消费税由当地企业上缴并归属中央财政。因此，地方政府的监管积极性会受到一定影响。这种局面随着《意见》出台将有所改善。

此次《意见》要求，地方政府要建立跨部门联合监管机制。“地方政府要严格落实属地监管职责，明确职责分工，提升跨部门联合监管和执法协作能力。”李想提到，这有利于打破流通监管部门壁垒，提升监管效能。

此次《意见》还提到了数字化监管的相关内容。诸如，加强成品油流通上下游数据共享应用，提高数字化监管水平，要求监管部门定期归集共享成品油生产经营运输等基本信息，鼓励加快构建涵盖“批发、仓储、运输、零售”等环节的全链条、可追溯的动态监管体系。

分析来看，成品油贸易和零售企业数量多、分布广。过去，监管部门缺乏识别成品油流向的手段和进行全流程管理的能力。数字化手段的引入，将有效拓展监管部门执法工具箱，提升动态监管能力，减少重审批、轻监管的问题。

此次《意见》首次提到，要全面禁止互联网平台销售成品油。《意见》要求，严格执行互联网销售危险化学品安全管理的相关规定，电商平台不得为平台内经营者提供成品油销售信息发布服务。

“目前存在部分无证企业通过互联网平台宣传并利用私设加油设备进行非法流动加油的现象，监管较为困难，扰乱市场秩序的同时也带来了极大的安全隐患。互联网销售无票成品油已经成为偷逃消费税链条的重要一环。”李想解释说，此次新规填补了这一领域的监管漏洞。

对于市场流通中的油品品种与品质，此次《意见》同样提出了明确要求。

由于成品油本身是调和出来的混合油，但不同装置、不同组分调和出来的成品油，检验需要达标。正规炼厂生产的成品油的品质相对稳定。但一些不法厂商为了避税，会使用化工品、隐性资源(混合芳烃、稀释沥青、轻质循环油和其他燃料油)等调和出来的成品油。这样的成品油在检验时也能达标，但存放一段时间就会出现分层，有时含水更多，甚至还含有其他超标物质，会对汽车造成损伤，对环境也有污染。

此次《意见》提到，要严厉打击“假新能源”油品，首次提出对“非法调和油”“非标油”的重点查处;强化了对成品油流通领域违法违规行为的监督查处力度，要求严禁以“新能源”等名义销售不符合国家政策规定的车用燃料，严肃查处油品质量不达标、非法调和成品油及将非标油品作为发动机燃料销售的行为。

近日，在江苏省泰州市陈庄内，执法人员在检查时发现了两处非法加油点。其位置极其隐蔽、现场弥漫着刺鼻味道、存储设施非常简陋、周围无任何安全防护措施、操作人员无相关资质。执法人员现场查扣柴油约12吨，并提醒当地村民：“柴油的生产、经营需要取得相关的行政许可，若无证经营或储存将被追究法律责任。经营单位和个人不要利欲熏心，抱有侥幸心理经营黑加油点。”

类似情况也发生在陕西省渭南市。今年春节期间，陕西成品油市场整顿渭南工作组接到群众举报称，蒲城陈庄镇东鲁村有村民进行成品油非法销售。渭南工作组立即联合渭南相关部门对这处黑窝点进行取缔，查获加油机1台、地埋罐1个，查扣非法柴油20.16吨。

同时，此次《意见》将生物柴油等绿色清洁液体燃料作为现代能源体系建设的必要品种，提出推进成品油质量升级和清洁替代能源发展，研究制定生物柴油等国家鼓励应用绿色清洁燃料的流通管理政策，助力构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系，鼓励绿色清洁液体燃料的流通，并进一步规范市场秩序。

除规定了油品品质外，此次《意见》还全面完善了批发仓储与零售管理制度。“对于批发仓储与零售管理制度，此次《意见》延续了之前商务部《成品油流通管理办法(征求意见稿)》‘放管服’的改革精神，但也存在差异。其中，批发仓储管理明确了由审批制调整为备案制，与现行机制变化不大。”恒心说。但是，零售管理并未将准入标准制定和审批权完全下放地方，而是制定并严格执行全国统一的经营资格准入标准，强化零售企业证照管理力度，建立严格的零售经营企业年度监督检查制度。

此次《意见》督促企业严格落实成品油台账管理规定，组织开展“双随机、一公开”监管，重点检查企业台账制度建立和执行情况。“此前，成品油流通企业台账管理制度依托于《成品油流通管理办法(征求意见稿)》第三章第二十条，但并未提出具体的监督和处罚措施。实践中，企业篡改台账、虚开发票从而偷逃消费税的现象较为常见。此次充分落实企业台账管理制度将有助于整治上述乱象。”李想说。

此次《意见》的另一个亮点是，在改造农村加油站方面提出了具体要求。

《意见》提出，将提升供给质量、优化流通网络，支持农村加油点升级改造，落实农村加油站建设支持政策，鼓励符合条件的农村加油点改造升级为加油站，保障农村地区的生产生活用油需求，并引导农村加油站(点)结合农村消费特点，合理拓展非油品业务。

相关数据显示，目前中国加油站总数为11万座，和去年相比减少了2000多座。从加油站整体构成来看，国企加油站的数量超过了民营加油站，达到50%以上;其次是民营加油站;最后合资加油站占据少数。从地理位置分布情况来看，分布在县乡道的加油站数量占比最大，为24.69%;农村加油站数量占比排名第二，为23.80%;省道国道加油站数量占比为22.70%;人口密集度较高的城区加油站数量占比排名第四，为21.58%。

“从这些数据可以看出，我国的农村加油站点数量分布较多。然而，一些偏远站点由于设备落后、布局不合理，已经难以满足当下逐渐提升的农村地区用油需求，存在着较大的改造升级空间。”恒心说，目前，我国的成品油供给并不均衡。在城市内，油品质量不达标和非法调和成品油流入市场的情况较少。但位于偏远地区的农村加油点就有待加强监管，从而保证油品质量。

“你们这个站改造后能加柴油了，真是为我们的秋收工作提供了便利!”秋收期间，中国石化岳阳石油屈汨加能站附近的农户老刘与站经理感叹道。屈汨加能站属于农村站点，2017年开业以来仅提供加注汽油服务。近年来，岳阳石油对该站进行了升级改造，不仅增设了柴油品种，而且增加了2个加油车道、2台加油机，还扩大了面积。如今，该站面貌焕然一新。秋收农忙时节，该站还免费提供冷热水、充电器、肥皂等，深受客户好评。

同样地处湖南的中国石油湖南销售，近年来打造了42座综合农资服务站。今年，湖南销售将按照《意见》的要求，结合加油站现场情况和辐射范围，持续围绕乡村市场、依托乡村加油站，全面提升服务“三农”的能力，开展乡村站拓展计划，完善销售网络布局，实现化肥农资业务的转型升级。在支持农村站点升级改造的工作中，国有加油站始终践行担当，走在了服务“三农”的前端。

此次《意见》的出台，还有利于推动中小型零售企业向专业化、垂直化的连锁品牌方向发展，鼓励中小型加油站(点)通过依法托管经营等方式实现统一采购、统一配送、统一管理，提升了品牌化和连锁化水平。

李想认为，这有利于提升成品油零售行业的集中度，优化服务质量，扩大市场监管效能，通过“良币驱逐劣币”的方式限制部分不合规加油站的发展。

“多年来，国家一直在加大对违法违规经营行为的打击力度，多次对偷逃税款的加油站重拳出击，另一个角度看，可以说是对消费税改革的前期铺垫。加之目前的油品市场受到新能源车冲击、油品消费达峰等多重因素影响，很多地区的财税收入受到了不同程度的影响。因此，在这种环境下，国家出手严加整治加油站行业的违规经营行为，可以在财税方面取得一定的成效。”恒心指出。

李熹博士也有同感。他说：“此次《意见》提出的全面加强成品油流通环节的监督力度、建立强制台账制度和数字化监管手段，均将为消费税后移改革提供市场基础。”

2024年7月召开的二十届三中全会明确提出了“推动消费税征管环节后移并稳步下划地方”。中央经济工作会议在部署2025年经济工作时提出，要统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力。中央财办有关负责人在解读该会议精神时称，推进财税体制改革，争取在部分品目消费税征收环节后移等方面取得新突破。

目前，消费税是收入仅次于国内增值税和企业所得税的第三大税种，共有15个税目。财政部数据显示，2024年，国内消费税达到16532亿元，比上年增长2.6%。目前的消费税征收，主要在生产环节。为了更好地发挥其调节作用，缓和地方财政困难，国务院2019年就已发文明确相关问题。不过，这项改革并未落地。

李想提到：“成品油消费税后移改革要求监管部门掌握成品油生产流通到终端消费的全过程。此次《意见》提出的全面加强成品油流通环节的监督力度、完善强制台账制度和构建一系列数字化、全过程监管手段，均将为消费税后移改革提供更加坚实的基础。”

成品油是关系到国计民生的基础性和战略性资源，与国民经济运行和人民生产生活密切相关。专家表示，此次《意见》的出台仅仅是国家推动成品油流通行业高质量发展的开始。随后，针对《意见》中的很多具体要求，国家相关政府部门将适时发布相应的文件和规定加以明确。“我们相信，在中央到地方各级政府部门的大力推动下，在行业所有企业和相关单位的共同努力下，我国成品油流通行业的高质量发展将不断取得新的成绩。”中国石油流通协会相关专家表示。