近年来国内城市化进程加速发展，作为城市基础功能配套产业，管道天然气普及率与城市化率高度关联，亦呈现爆发式增长势头。从经济属性分析，管道天然气行业具有规模经济效应与自然垄断属性，同时肩负服务保障基础民生的作用，亦具有公用事业和准公共产品的一般特点。

当前受国家宏观调控和新冠肺炎疫情影响，作为两大传统利润来源的天然气销售、工程安装收益大幅萎缩，有些管道天然气企业不惜采取各种手段寻求利润增收创效，故易在经营过程中触碰法律红线，出现强制交易、滥收费用、搭售商品、附加不合理交易条件等违规经营行为，成为市场监管部门重点查处的对象，因而必须结合行业市场特点，有针对性地找准并规避经营合规风险，合规合法争取效益，实现企业健康可持续发展。

1.1 管道天然气企业市场支配地位分析

根据反垄断法和反不正当竞争法，分析企业是否具有市场支配地位主要是看其是否具备强大的市场力量，而判断企业的市场力量，则需要对其在相关市场的市场份额、市场集中程度进行界定，还可通过企业控制市场能力的外在表现形式、购买者对其依赖程度及市场进入的难易程度等因素进行分析。根据国家及各地方相关条例，管道天然气经营普遍实行特许经营制度，管道天然气经营权的取得有赖于政府行政许可。各地天然气管理部门划定管理范围内的供气区域，通过依法招标的方式，选定管道天然气经营企业，并与之签订特许经营协议。

在特许经营区域内，管道天然气企业拥有管道天然气供应的独家经营权和建筑区划红线外管道设施的独家建设权。对建筑区划红线内的天然气工程安装，虽然国家发改委等三部门早在2019年已出台政策开放安装市场，但安装服务作为管道天然气供应市场的延伸，两者之间具有高度紧密的依存关系，构成统一的天然气供应及管道设施安装服务市场，所以有理由认为，管道天然气企业在管道天然气供应及管道设施安装服务相关市场具有市场支配地位。具体可从以下4个维度进行分析：

（1）市场份额及相关市场竞争情况。根据特许经营协议，管道天然气企业获得特许经营区域内管道天然气供应及建筑区划红线外管道设施建设的独家经营权和独家建设权，其他同行企业因政策壁垒无法自由进入，所以是经营区域内唯一的管道天然气经营者独占市场，管道天然气供应及管道设施建设相关市场高度集中，不存在有效竞争。

（2）市场控制能力。作为特许经营区域内唯一拥有管道天然气供应权和管道设施建设权的管道天然气企业，独占着向用户供应管道天然气的权利，具有控制经营区域内管道天然气供应与否、如何供应及其他附属的相关交易条件，包括与之紧密依存的管道设施安装服务能力。管道天然气企业在管道天然气供应及管道设施安装服务市场具有较强的控制能力。

（3）购买者对其依赖程度。管道天然气企业是经营区域内管道天然气用户的唯一选择，本身所具有的规模经济与自然垄断属性使其存在不可替代、无可选择等特点。用户如需使用管道天然气必须向其购买，没有其他替代选择，也不具有价格弹性，即使管道天然气涨价，用户也只能被动接受，并不会降低消费数量或改用其他能源来替代。另外，非居民用户、新建住宅小区、老旧小区改造、煤改气、瓶改管等天然气建设工程，绝大多数都由管道天然气企业承揽，可见购买者对其具有高度的依赖性。

（4）市场进入难易程度。从市场准入或许可角度分析，管道天然气企业是经营区域内唯一的管道天然气经营者，特许经营协议及相关政策限制，使得其他同行企业无法进入该管道天然气供应及管道设施安装服务市场与其展开竞争。从进入成本角度分析，前期也需要投入大量基础设施设备，固定资产成本较高，并且运营周期长、成本回收速度慢，较高的固定成本和沉没成本无形之中也抬高了市场进入的门槛，因此其他同行企业很难进入相关市场形成充分竞争。

1.2 管道天然气商品替代性分析

将管道天然气供应及管道设施安装服务市场上，有可能存在竞争或潜在竞争关系的诸如煤炭、电能、液化天然气、液化石油气等相关商品纳入研究范围，进行相关商品替代性分析。

（1）煤炭与管道天然气不具有很高的替代关系。管道天然气相较于煤炭，具有显著的清洁、环保、安全等特性，符合安全、稳定、清洁的生活要求，因而民商用户更倾向于使用管道天然气。对工业用户，管道天然气也能有效降低单位能耗碳排放，随着国家碳达峰、碳中和战略的提出，要求将煤炭作为生产燃料的企业逐步转而使用管道天然气等清洁能源。

（2）电能与管道天然气不具有完全替代关系。对民商用户，电能和管道天然气均可用于灶具、热水器及采暖等，以满足现实生活对热能的需求，但等热值电能价格比管道天然气价格高，使用管道天然气的性价比更高。对工业用户，电能相比管道天然气成本劣势则更突出，一方面是能源转换过程中需投入高昂的设施设备改造费用，另一方面是使用电能加热比较昂贵。

（3）液化天然气（LNG）对管道天然气的替代性较弱。LNG与管道天然气的组成物质一致，选择使用LNG，必须要建立配套的气化站或瓶组站，日常使用维护成本较高，用气必须达到一定规模才具有经济性。同时LNG在运输时受自然天气影响较大，相比之下管道运输的特性决定了管道天然气使用过程中的持续性、稳定性更强，安全系数更高，并且使用维护成本更低。

（4）液化石油气（LPG）对管道天然气的替代性有局限性。LPG与管道天然气的物理特性不同，使用的安全性不同，且等热值管道天然气价格更低、更清洁环保，并且两者属于不同组燃气，燃烧热值不同，不能直接在同一燃气器具上进行互换使用。同时LPG输配过程易受极端自然天气影响，供应稳定性和持续性较差，对企业的连续生产影响较大，两者主要用户分化较为明显。一般来说，使用LPG的主要是天然气管道无法覆盖到的乡镇农村居民、少数餐饮企业及小型工商企业，所占市场份额较小，况且目前各地正在大力推行管道天然气取代LPG的瓶改管工作。

此外，管道天然气的使用依赖于管道设施建设及相关安装服务，管道设施的安装、运营和维护等配套服务是正常使用管道天然气的必要条件。由于特许经营协议及相关政策限制，导致建筑区划红线外管道设施安装供给存在明显的进入壁垒，提供的管道设施安装服务具有不可替代性。

鉴于在管道天然气供应及管道设施安装服务市场具有支配地位，且管道天然气作为一种商品，包括与之高度相关的管道设施安装服务很多具有不可替代性，所以管道天然气企业在经营过程中易触碰反垄断法和反不正当竞争法中的条款。

2.1 以不公平高价销售商品的风险

（1）向居民用户收取高额采暖增容费。随着居民收入和生活水平的提高，地暖等采暖设备逐渐兴起，天然气采暖市场迎来发展机遇期。居民用户进行管道设施工程安装时，一般配套安装G2.5表具，对有采暖需求的居民用户，管道天然气企业则要求其将原G2.5表具更换为流量更大的G4、G6甚至是G10表具，同时根据需要对部分管道进行升级改造，并以换表费、增容费或采暖安装费等名义向居民用户收取高额采暖增容费。

由于管道天然气企业在管道天然气供应及管道设施安装服务市场上具有支配地位，一定程度上能控制采暖工程的价格谈判主动权，并非市场调节或双方平等协商的结果，居民用户谈判议价能力较弱，无法对其形成有效需求约束。为满足采暖需求，面对高额采暖增容费，居民用户处于被动接受地位，因此易涉嫌不公平行为。

（2）在非居民用户管道安装工程上收取不公平高价。非居民用户安装管道设施工程，需与管道天然气企业签订天然气设计安装工程合同或天然气工程综合服务合同，再由管道天然气企业自己或委托具有相应资质条件的单位负责设计、施工、监理等，并由管道天然气企业工程验收合格后予以通气。管道天然气企业的管道设施安装成本为材料消耗相关成本及组织协调性质的劳务费用，其收益主要来源于安装材料差价及支付给设计、施工、监理等单位的费用差价。

国家发改委等三部门指导意见已明确：天然气工程安装成本利润率原则上不得超过10%，现行收费标准偏高的应及时降低，并取消一系列不合理收费项目。各地区具体落地政策一般是要求非居民天然气工程安装费用由供需交易双方协商确定，以逐步建立发挥市场决定价格的机制作用。但由于目前国内天然气工程安装竞争性市场体系尚未完全建立，加之相关市场不存在或较少存在具备天然气工程安装施工能力及安装施工资质的其他管道安装工程服务供应者，作为管道天然气企业，在管道天然气供应及管道设施安装服务市场具有支配地位，相关市场不存在有效的竞争约束，名义上是由双方协商确定，实际上用户只能被迫接受管道天然气企业提出的不公平高价。

2.2 无正当理由限定交易相对人只能与其进行交易的风险

管道天然气企业利用其较强的谈判议价能力，通过合同约定并设定追溯优惠、照付不议条款等惩罚性措施，限定交易相对人只能与其进行交易或必须按照合同约定的计划量进行交易。管道天然气企业按照合同约定对用户的安装工程或气价给予一定幅度优惠，同时将优惠作为谈判条件，以合同形式明确其为用户唯一气源或燃料供应者，如用户改用第三方的气源或燃料，或用户实际用气量未达到合同约定的计划使用量，则有追溯优惠、照付不议条款等惩罚性措施。

有些管道天然气企业利用其市场优势地位，以安装或气价优惠为谈判筹码，以合同形式明确其为用户唯一气源或燃料供应者，或对用户设定交易数量的强制义务，并设定追溯优惠、照付不议等惩罚性条款，极大增加了用户的违约责任和违约成本。

2.3 无正当理由在交易时附加其他不合理条件的风险

目前三桶油基本上垄断国内天然气开采权和供应权，并向管道天然气经营企业收取气费预付款。为缓解资金周转压力，并精确争取气源指标避免指标浪费，同时防止下游工商用户有意拖欠气费，降低应收账款保证现金流量，有些管道天然气企业也要求下游大型工商业用户缴纳气费预付款，在合同中限定用户预付款金额并附带到期未付加收滞纳金等逾期处罚条款。

鉴于管道天然气企业在管道天然气供应及管道设施安装服务市场具有支配地位，用户在交易过程中对上述合同条款协商谈判能力较弱。为保证用气指标，用户只能按照合同约定的期限缴纳限定数额的预付款，损害了用户对缴费时间和缴费金额的自主选择权。同时通过设定加收滞纳金等逾期处罚条款，极大增加了用户的违约责任和违约成本。

3.1 合规经营策略针对性分析

（1）针对向居民用户收取高额采暖增容费的问题，管道天然气企业应认真梳理各项安装收费的合规性，实行政府定价的收费项目原则上不应突破政府定价的范围，实行市场定价的服务项目应合理收费，避免被认定为不合理高价。因满足用户采暖需求等必须加大管道管径的，或因安装远程智能表、IC卡表等相较机械表具需增加费用的，应积极协调发改委等政府部门出具物价文件，保证收费项目和收费标准有理有据。

（2）针对在非居民用户管道安装工程上收取不公平高价的问题，管道天然气企业应组织财务、法务、工程、市场等部门认真分析研究相关安装收费是否合理，是否存在可能被认定为不公平高价的情况。如确有必要可聘请第三方专业审计单位，对安装工程的成本费用利润率进行监审，并对照国家发改委等三部门指导意见、对标行业同类企业经营数据进行自查，如发现问题则立即组织内部整改，避免遭到行政处罚。

（3）针对无正当理由限定交易相对人只能与其进行交易的问题，管道天然气企业应组织法务、市场等部门对供用气合同等相关合同文本进行法律审查，逐项对照反垄断法和反不正当竞争法等有关法律法规条文，核实合同中是否存在限定交易相对人只能与其进行交易的相关条款，如对交易对象和交易数量的限制性条款等，若有则立即进行调整。

（4）针对无正当理由在交易时附加其他不合理条件的问题，气费预付款本属正常的商业交易条款，预付款在降低应收账款保证现金流量方面有着极为重要的作用。但管道天然气企业在与非居民用户签订供用气合同时，应避免单方面确定预付款金额，必须由双方协商确定，并保存协商过程的原始记录记载备查，且避免一刀切对所有用户采取同一缴纳标准。管道天然气企业还应加强与属地市场监管部门的沟通衔接，主动听取属地市场监管部门对此类问题的指导意见，防患于未然。另外为防止应收账款增大带来损失，可在工商业用户中推广使用IC卡表。

3.2 其他经营风险管控建议

（1）规范延伸综合服务收费项目及收费标准。作为管道天然气企业利润两大支柱的天然气销售、工程安装收益率逐年降低，倒逼管道天然气企业在主营业务之外去开辟新的利润增长空间，拓展表后管道改造、燃气器具、燃气保险、燃气泄漏报警装置销售等延伸综合服务项目。加之新出台的《安全生产法》及各地政府文件明令，使用管道天然气的非居民用户必须加装使用燃气泄漏报警装置，居民用户必须加装使用安全自闭阀，同时要求管道天然气企业将燃气泄漏报警装置、安全自闭阀的加装使用情况作为通气验收、入户安检的必查内容。

但应注意不管是销售的产品还是安装的单位，必须以用户自主选择为前提，管道天然气企业不得以通气为手段，单方面强制用户购买、直接或变相捆绑销售，同时这些延伸综合服务的收费项目及收费标准应履行在发改委等价格主管部门的备案程序，并在营业场所予以公示，充分保障用户的知情权与自主选择权，接受社会公众监督。

（2）高度重视安装服务时限。各地放管服改革和优化营商环境工作对安装服务时限一再缩减，以笔者所在的重庆市为例，安装服务时限由原先的30个工作日缩减至20个工作日，再进一步缩减至目前的13个工作日，并在合同中约定有安装服务时限条款。因此管道天然气企业应对安装服务流程进行梳理精简，打通安装服务流程的症结堵点，对相邻的业务办理环节进行压缩合并，提升安装服务时效性，以更好满足市场主体用气需求，避免安装服务时限的合同纠纷。

（3）根据法律法规全面梳理对外文件和合同条款。管道天然气行业具有特殊性，因实行特许经营制度，管道天然气企业往往在一定区域和市场范围内处于垄断或支配地位。随着全面依法治国的推进和人民群众维权意识的提高，管道天然气企业应结合反垄断法和反不正当竞争法的禁止性规定，对所有对外的书面文件进行全面梳理审查，对可能涉嫌搭售商品、附加不合理交易条件、价格歧视、限制交易的条文予以纠正，对涉嫌霸王条款的合同内容予以调整。

（4）慎重对外披露信息。如管道天然气企业属上市公司，则相关法律法规还明确其有定期对外公布财务报表、不定期披露重大信息的法定义务，其中难免涉及管道天然气企业的经营规模、销售额及利润、用户规模、市场地位等方面的信息数据。这些对外发布的信息数据是市场监管部门判定其是否具有市场支配地位的重要参考因素，也是司法审判部门作为证明其具有市场支配地位的法定证据。因此已上市的管道天然气企业在对外发布公开信息时务必高度慎重，强化前置审查程序。

（5）加强法制教育，增强法治观念和法治意识。管道天然气企业应切实加强从业人员的法制教育，组织各种形式的法律培训，原汁原味学习反垄断法和反不正当竞争法等法律条文，理解其立法精神和法律实质，同时学习行业反面案例，从中汲取经验教训，进一步加深对法律条文的理解领悟。

（6）强化内部检查，确保合规经营理念兑现落实。管道天然气企业在各类内部检查中，不仅要关注经营结果，也要注重经营过程的依法合规，严格贯彻规范经营、依法经营的理念。对违反法律法规禁止性规定、侵犯损害用户利益、造成社会不良影响的行为，要严肃追责问责，依法依规追究责任，确保依法合规经营的理念兑现落实。

（7）加强与行政执法部门对接，建立联合指导机制。随着新的国家市场监管总局和国家反垄断局相继挂牌成立，行政管理力量大幅增强，行政执法力度进一步加大。管道天然气企业应主动加强与属地市场监管执法部门的沟通联系，争取相关行政管理部门对管道天然气企业如何依法合规经营进行指导帮助。特别是对带有普遍性、基础性的问题，或者是具有争议性、焦点性的事项，可协调争取相关行政管理部门联合出台区域性、指导性的实施意见，便于管道天然气企业有理有据开展经营活动。

（8）收集准备证据，积极应对法律诉讼。随着我国社会主义市场经济体制和社会主义法律体系的不断完善，涉及反垄断与反不正当竞争的经营合规性诉讼必将逐年增多。不管是在人大立法层面，还是在司法审判层面，都一定程度上存在着同情消费者、同情弱势群体的倾向。面对这一形势，管道天然气企业应积极应对，同样运用好法律武器，保存好各个业务操作环节的相应证据，一旦涉入法律诉讼案件，可及时拿出有力证据应对。

管道天然气行业是具有基础服务属性的公用事业，依法合规经营是实现行业良性发展的基本前提。管道天然气企业应牢固树立依法合规经营的意识理念，以公平竞争、公平交易为基本原则，坚决不突破滥用市场支配地位与垄断经营的法律底线，在法律法规和政府政策设定的框架范围内合理寻求效益来源和生存发展空间，做到将法律法规的刚性约束和规章制度的禁止性规定融入到企业经营全流程、各环节之中，有效规避经营合规风险，实现企业健康可持续发展。

来源：《城市燃气》2022年第4期

作者：李霄宇  重庆丰都燃气有限责任公司

转自：天然气与法律

编辑 | 包坤